粤农函〔2018〕650号（B）
汤惠君委员：
您提出的关于解决土地抛荒提高土地流转效率的提案收悉,现将办理结果答复如下：
首先，感谢您在百忙之中高度关注解决土地抛荒提高土地流转效率问题。您反映的土地弃耕、抛荒的现象在我省确实存在，提出的四点建议很好，我们在今后制定和完善相关政策时，将采纳您的建议，将加大农业投入，增加农民收入；加强土地承包管理，进一步完善流转机制；耕地向种粮大户集中，实现规模经营；建立健全土地流转规范管理制度，为土地流转保驾护航等内容纳入相关政策法规，着力解决土地抛荒提高土地流转效率问题。
一、关于加大农业投入，增加农民收入问题
（一）全面落实“三农”惠农政策，提高农民种粮积极性。从2012年起,我省建立和实施了基本农田保护经济补偿制度，对承担基本农田保护任务的单位（农村集体经济组织和国有农场）给予一定财政补贴，省财政按照30元/（亩,年）的标准给子补助，鼓励市县根据实际配套投入。2017年1月印发《关于进一步加强基本农田保护经济补偿政策执行力度的通知》，规定基本农田保护经济补偿资金不仅可以用于耕地保护,也可以用于农村经济社会建设、农民参加社会养老保险和农村合作医疗。据统计，从2012年至2017年,我省累积下拨了67.21亿元基本农田保护经济补偿省级补助资金。鼓励外出务工农民返乡务农，研究出台相应的鼓励扶持政策，如小额贷款、技术培训等扶持政策，鼓励他们返乡创业，激发他们耕种热情。
（二）加强农田基础设施建设，提高农业生产效率。加大耕地提质改造和基础设施建设力度，2017年,省国土资源厅联合省发改委印发实施了《广东省“十三五”高标准农田建设总体规划》，按照每亩1500元的建设补助标准和各地任务量,及时下拨补助资金加快推进项目建设,“十二五”期间,我省投入260多亿元建设完成了1510万亩地块集中连片、设施配套、高产稳产、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的高标准农田。“十三五”期同,我省还将投入190多亿元建设高标准农田,确保到2020年建成2556万亩,力争建成2939万亩高标准农田。通过高标准农田建设,进一步优化土地利用结构,完善田间基础设施,提高机械化水平,增强抵御自然灾害能力,改善农田生态环境,达到“田成方、路相通、渠相连、早能灌、涝能排、地平整、机可耕”要求,实现耕地数量、质量和生态“三位一体”保护,落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。
二、关于加强土地承包管理，进一步完善流转机制问题
（一）大力推广免耕等节劳技术。为降低农民劳动强度，改善农业生产条件，我们将继续整合财政资源，加大投入力度，抓好高标准农田建设，大力推进农业机械化，提高劳动生产率和经营规模水平，逐步改善农业生产条件。同时，积极引入现代农业技术，大力推广良种良法等，依靠科技投入提高农业生产效率和产能，提升农业生产经济效益。
（二）因地制宜开展土地整合。开展农村耕地整合，有利于减少农民劳动生产强度，解放农户家庭劳动力；有利于打破农地细碎局面，开展规模种植，推动农业生产的规模化、专业化；有利于完善农田基础设施建设，推动农业生产机械化；对于推动农业适度规模经营，提高耕地利用率和产出率，降低生产成本，增加农民收入具有重要作用。为进一步引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营，全省各地因地制宜，多种形式开展土地整合。如清远市针对土地细碎不连片、种养效益不高、土地撂荒闲置增多的状况，采取“一村一策”进行土地整合，在村民自愿的基础上，由村集体对农户承包土地进行集中规划，统一整理，统筹安排，连片发包，实现农户承包经营土地由分散、细碎变为“一户一地”或“一户两地”连片集中，促进土地适度规模经营和产业分工，提高土地利用效率。
（三）依法查处耕地抛荒等违法行为。2017年10月，全国人大农业与农村委员会在十二届全国人大常委会第三十次会议的全体会议上，作了关于《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》的说明。草案规定，承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。根据《国务院关于省级政府耕地保护责任目标考核办法》,我省将耕地弃耕抛荒工作列入耕地保护年度考核内容，明确落实土地所有者、使用者和承包经营者对撂荒土地复耕的主体责任，每年对耕地保护责任目标考核情况进行通报。充分运用卫星遥感技术等有效手段，加大督查复耕力度,合理制定撂荒地的近期和远期的利用规划，并逐步做好撂荒地的整理和复耕工作，坚决制止耕地长期弃耕抛荒行为。
三、关于耕地向种粮大户集中，实现规模经营问题
（一）引导农民进行土地流转。为了引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模，2015年省委办公厅、省府办公厅下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于加快推进农村产权流转管理服务平台建设的意见》，2017年下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》。2015年省农业厅下发了《关于鼓励通过互换解决农户承包地细碎化问题的指导意见》，2015年省农业厅、省委农办、省国土资源厅、省工商局联合转发了《农业部 中央农办 国土资源部 国家工商总局关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范意见的通知》，加强对农田流转工作的引导和管理。据统计，截至2017年底，全省承包耕地流转面积1161.03万亩，占家庭承包耕地面积37.41％。
（二）给承包经营户发放粮食补贴。《财政部、农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》要求，从2016年起，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴（筒称农业“三项补贴”）调整合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。为贯彻落实通知精神，省财政厅、省农业厅、省农垦总局联合下发了《广东省全面推行农业“三项补贴”改革工作实施方案》，明确规定“补贴对象为拥有耕地承包权的种地农民（含农场职工）”“补贴资金通过惠民补贴‘一折（卡）通’兑付给农户（农场职工）”“在落实农业支持保护补贴工作中，要切实做到‘六到户’，即政策宣传到户、清册编制到户、张榜公示到户、通知发放到户、补贴兑现到户、签字确认到户；严格执行‘七不准’，即不准由村组（生产队）干部代领代管存款折（卡）、不准借机向农民（农场职工）收取任何费用、不准用补贴款抵扣任何收费和债务、不准降低补贴标准、不准截留、挤占和挪用补贴资金、不准违规向享受补贴农户（农场职工）以外的个人或集体支付补贴资金，不准拖廷补贴资金兑现时间。”
（三）形成集约经营。近年来，省农业厅加强政策创设与顶层设计，积极贯彻落实去年《广东省人民政府办公厅关于进一步支持农业龙头企业加快发展的意见》，编制印发《“十三五”期间100家农业龙头企业上市发展规划》，着力培育领军农业龙头企业。以“5+1”全链条建设为抓手，不断提升新型农业经营主体的实力和活力。
一是延伸产业链。引导新型农业经营主体参与“农村一二三产业融合发展”，探索适合自身实际的“接二连三”模式。二是打造创新链。重点推进产学研结合，提升农业龙头企业等新型农业经营主体自主创新能力。三是完善组织链。通过支持龙头企业完善创新“公司+N+农户”模式，增强辐射带动能力，促进各类经营主体、普通农户有效对接和深度融合。进一步提升新型农业经营主体在促进小农户和现代农业发展有机衔接方面的作为。健全完善新型农业经营主体的利益联结机制，以土地入股、股份合作、参与农业产业化经营等方式，提升小农户的生产经营组织化程度，带动小农户提升竞争力、分享农业现代化成果。四是强化质量安全链。通过发展“公司+农户”等多种形式的规模经营，将千家万户纳入安全生产轨道。引导新型农业经营主体建立完善农产品质量安全追溯管理制度，逐步实现生产、收购、贮藏、运输、销售全环节可追溯。五是优化资金链。2017年我省财政安排3.3亿元，实施农产品加工、龙头企业贷款贴息、能力提升、扶持新型经营主体等751个项目，扶持农村青年、返乡大学生、退伍军人领办创办新型农业经营主体等，支持符合条件的农民合作社、家庭农场优先发展特色种养业，实施农业标准化，开展农产品初加工等项目。2018年投入1.5亿元实施省级乡村振兴战略专项资金（构建现代农业体系）——现代农业经营主体培育建设项目。六是加强政府服务链。重点是搭建经贸、银企、政企交流平台，加强政策宣传辅导和新型经营主体及其产品的宣传推介。引导成立了广东省农民专业合作社联合社，经营运作农产品展销中心，汇集各地合作社名特优新农产品上千种。引导龙头企业、农民合作社与大型连锁超市、门店建立了产销对接关系。开展省重点农业龙头企业和国家级示范社的监测，促进经营主体规范发展。截至2017底，全省农业龙头企业总数3805家，其中国家重点农业龙头企业56家、省级重点农业龙头企业820家。涉农企业已上市65家。至目前为止，全省农民专业合作社4.5万家，其中国家级示范社275家、省级示范社1376家。在农业部门登记的家庭农场增加至1.53万家。
四、关于建立健全土地流转规范管理制度，为土地流转保驾护航问题
（一）加强农村土地动态管理。积极构建土地流转信息体系，建立“省、市、县、镇、村”五级土地流转服务平台，实现登记有部门、交易有市场、处置有平台，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、调解流转矛盾纠纷等一系列服务，服务支持土地有序流转和农业适度规模经营。据统计，截至2017年底，全省分别建立县、镇两级土地流转服务平台111个、1234个，村级土地流转服务站点3709个，免费为土地流转双方提供政策咨询、信息发布、价格评估等服务，指导流转双方签订土地经营权流转合同。
（二）建立农村土地产权纠纷仲裁体系。建立、完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，全省108个县（市、区）建立了仲裁委员会，逐步完善乡镇农村土地承包调解委员会和村组调解小组（调解员），妥善解决确权中的争议问题，在不违背现行法律法规政策的前提下，充分发挥县级调解仲裁委、驻村律师、农村基层组织的作用，将矛盾化解在基层。在农村承包地确权工作中，全省农业部门加强涉地矛盾纠纷化解工作，及时为群众答疑解惑，通过确权咨询电话、“三农”热线电话、广东农业信息网、广东农业微信公众号等多种途径接受群众咨询，答复问题200多条。认真做好到省上访群众接访和政策讲解工作，共办理信访案件71宗，其中来信21宗、来访50宗。
（三）明确保证耕地有效利用政策。为进一步规范对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整，《中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）》划定了红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。鉴于各地情况差异较大，草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。
下一步，省农业厅将始终坚持问题导向，坚守政策法律底线，创新思路举措，强化分类施策，鼓励先行先试，因地制宜、循序渐进推动农村承包土地经营权有序流转，加快发展多种形式的农业适度规模经营，督促指导各地不断健全完善有关规章制度，加快建立土地流转风险保证金制度，全面执行工商企业连片租赁农民承包地分级备案制度等，推动承包耕地流转规范化、制度化。研究修订广东省农村土地承包经营权流转合同（示范文本），引导流转双方使用流转合同示范文本，加强对流转合同履约情况监管，切实防止土地流转引发新的矛盾纠纷、变相改变土地用途、损害农民群众合法权益。
广东省农业厅
2018年6月7日
（联系人：陈敏，电话：37288221）
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